El Nombre Oficial De Mexico Essay

Artículos

 

La reforma constitucional en México. Procedimiento y realidad*

 

Constitutional amendment in Mexico. Procedures and reality

 

Jorge Carpizo**

 

** Investigador emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la cual fue rector; adscrito al Instituto de Investigaciones Jurídicas donde se desempeñó como director; presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.

 

* Artículo recibido el 6 de noviembre de 2010.
Aceptado para su publicación el 28 de febrero de 2011.

 

Resumen

El ensayo presenta un panorama de los principales problemas de la reforma constitucional en México, para promover su discusión y sugerir soluciones que los superen. Los temas abordados son: diversos sistemas utilizados en México para reformar su Constitución; las mutaciones constitucionales; los alcances del procedimiento de reforma en la Constitución actual; ¿es posible reformar al órgano revisor de la Constitución?; los procedimientos excepcionales de reforma en México; ¿el tribunal constitucional puede controlar la "constitucionalidad" de una reforma constitucional?; ¿la Constitución mexicana ha sido reformada frecuentemente?; la clasificación de las reformas; el intento de balance de tales reformas; la costumbre constitucional; la interpretación constitucional y la propuesta del referendo para cualquier reforma constitucional.

Palabras clave: Constitución, reforma constitucional, rigidez constitucional, mutación constitucional, balance de las reformas.

 

Abstract

The essay attempts to provide an overview of the main problems of Constitutional reforms in Mexico, to participate in the discussion of this interesting issue and to propose solutions to overcome those problems. The topics covered in this essay are as follows: the different systems that Mexico has known to amend its constitution; the constitutional amendments; the scope of the amendment procedure in the current constitution; if it is possible to reform the Constitutional review institution; the exceptional procedures for amendment in Mexico; if the Constitutional Court has the control of the "constitutionality" of a constitutional amendment; the discussion respect to whether the Mexican Constitution has been amended very often; the classification of these amendments; an attempt to balance these reforms; the constitutional custom; the constitutional interpretation; and the proposal of referendum on any constitutional amendment.

Keywords: Constitution, constitutional amendment, constitutional rigidity, constitutional transformation, balance of the reforms.

 

Sumario

I. Reforma y mutación constitucionales. II. Las reformas a la Constitución de 1857. III. El procedimiento de reformas constitucionales establecido en el artículo 135 c. Análisis de sus alcances. IV. Excepciones al procedimiento del artículo 135 c. V. La flexibilidad real de la Constitución. Una norma muy reformada. VI. Balance de las reformas. VII. Tres propuestas relacionadas con la reforma constitucional. VIII. Algunos ejemplos de mutación constitucional en México.

 

I. Reforma y mutación constitucionales

1. Los cambios y modificaciones constitucionales, que no rupturas ni violaciones, se realizan primordialmente a través de reformas y mutaciones, las cuales se integran y forman o serán parte de la propia Constitución. En consecuencia, las reformas y mutaciones que sufre la ley fundamental son su propia evolución, y como tal configuran el desarrollo de la norma, son su historia y su presente.

Si la Constitución es un ser deber-ser, si constituye un duelo dialéctico, una perpetua adecuación entre la norma y la realidad,1 si la vida social se encuentra en constante movimiento, si es como el agua de un río que nunca es la misma en idéntico sitio, según alegoría de Heráclito, entonces, la Constitución habrá de modificarse para regular jurídicamente las nuevas situaciones, para proteger con la mayor eficacia los derechos humanos y para continuar el siempre inacabado proceso de perfeccionar el sistema democrático dentro de la realidad del país y sin descuidar las peculiaridades de su evolución política.

La historia, el desarrollo, el iter de cualquiera Constitución se encuentra, en gran parte, en sus reformas y sus mutaciones. Quien lea y estudie únicamente el texto denominado Constitución no la llegará a conocer ni comprender si descuida las reformas y las mutaciones. El entendimiento de la historia constitucional es uno de los elementos más importantes para comprender los alcances jurídico-políticos de la ley suprema. Esta es la razón por la cual me aboco a reflexionar sobre el procedimiento de reforma constitucional y como se ha ejercido en nuestra carta de 1917, y también debido a que esta cuestión se ha debatido y se debate tanto en las últimas dos décadas como en la actualidad. Es un debate no sólo teórico sino de importantes consecuencias prácticas.

2. Las primeras Constituciones que podemos etiquetar como democráticas a nivel nacional: la estadounidense de 1787, las francesas de 1791, 1793 y 1795, y la española de 1812 establecieron un procedimiento para su reforma y actualización, el cual era más complicado —rígido— que el normal, que aquel que se sigue para la alteración de la norma ordinaria, en razón de que la norma constitucional goza, generalmente en las Constituciones escritas, de la característica de supremacía, la cual le es inherente.

La idea anterior se plasmó con profundidad en el artículo 28 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793 al establecer que "Un pueblo tiene siempre el derecho de revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras".

3. La noción anterior la hizo suya el constitucionalismo mexicano desde sus orígenes; el artículo 4o. de la Constitución de Apatzingán decretó que: "[la sociedad] tiene derecho incontestable a establecer el gobierno que más le convenga, alterarlo, modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad lo requiera".

Esa Constitución no señaló procedimiento alguno para la reforma constitucional. En tal virtud concluyo que aquel era el mismo que para la norma secundaria, argumento que se refuerza porque la mayoría de los constituyentes, pero especialmente Morelos, conocía los diversos documentos constitucionales franceses que dificultaban dicho procedimiento, al exigir dicha aprobación mediante la intervención de varias legislaturas sucesivas. En consecuencia, la omisión indica que se quiso y se diseñó una Constitución flexible.

La anterior interpretación se fortalece si se tiene en cuenta el artículo 237 c: la vigencia de la Constitución de Apatzingán se preveía transitoria, mientras no se dictara y sancionara la Constitución permanente de la nación. No serían reformables los artículos relativos a la forma de gobierno. Es decir, el Congreso Constituyente tuvo presente la cuestión de la reforma constitucional, pero no estableció un procedimiento especial o rígido para su modificación. En consecuencia, fue una Constitución flexible, pero con cláusulas pétreas o de intangibilidad, las que el congreso ordinario no podía alterar.

4. El artículo 3o. del Acta Constitutiva de la Federación de 1824 estableció que:

La soberanía reside radical y esencialmente en la nación, y por lo mismo pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobierno y demás leyes fundamentales que le parezca más conveniente para su conservación y mayor prosperidad, modificándolas o variándolas, según crea convenirle más.

Este último artículo citado recogió el pensamiento de Apatzingán sobre la necesidad de adecuar la Constitución a la realidad y conforme a la voluntad de la nación o la sociedad, a través de sus representantes y de acuerdo con el procedimiento que establecía la Constitución.

El título VIII de la Constitución de 1824 plasmó dicho procedimiento en sus artículos 167 a 170; siguió el sistema francés de reforma, pero simplificado a la aprobación de dos legislaturas sucesivas.

5. Ahora bien, por otro lado, una Constitución requiere cierta estabilidad, debido a que para su efectividad necesita la legitimidad que le otorga la adhesión del pueblo, quien precisa conocerla y comprenderla en sus grandes lineamientos. Una Constitución no va dirigida únicamente a los expertos o técnicos, sino a toda la sociedad; a ésta le costará trabajo comprender reformas sin fin e innecesarias. La inestabilidad constitucional es enemiga de la propia Constitución. Además, ésta no debe quedar al capricho de mayorías electorales transitorias, porque su fuerza normativa se debilitaría. De aquí que la norma constitucional, en cuanto suprema, goza de cierta rigidez y para su reforma es indispensable agotar un procedimiento más complicado que aquel que se sigue para la norma ordinaria.

Dicho procedimiento, en palabras de Hamilton, "protege por igual contra esa facilidad extrema que haría a la Constitución demasiado variable y contra esa exagerada dificultad que perpetuaría sus defectos manifiestos. Además, capacita al gobierno general y al de los Estados para iniciar la enmienda de los errores, a medida que los descubra la experiencia de uno y otro sector".2

Es decir, desde esa Constitución escrita quedaba claro que resulta indispensable lograr un equilibrio entre reforma y estabilidad, entre cambio y permanencia.

El fiel de la balanza se apoya en que debe adaptarse la norma constitucional a la realidad cuando política, jurídica o socialmente es en verdad necesario.

Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona lo señalan con precisión:

Cualquier Constitución se mueve entre la estática y la dinámica constitucionales, puntos entre los que debe buscarse el justo medio aristotélico. Cierto es que los preceptos constitucionales no pueden ser volátiles, ni fugaces, requieren de un mínimo de fijeza e inalterabilidad, de modo que el orden general que la Constitución ha creado se mantenga. Pero las normas primarias, por otra parte, tampoco son entelequias, deben ir al paso de los cambios sociales y políticos, puesto que, como bien apuntó Burke, "una Constitución incapaz de transformarse es una Constitución sin posibilidades de existencia".3

Esta misma idea la han expresado muy bien diversos tratadistas: hay que conciliar estabilidad y cambio, es necesario alcanzar un balance permanente entre estabilidad y mutabilidad constitucionales.4

6. Las modificaciones constitucionales se realizan, como ya afirmé, primordialmente a través de reformas y mutaciones.

La reforma constitucional es el mecanismo formal que la propia Constitución establece para su modificación o alteración. Este procedimiento debe ser más complicado que el que se sigue para cambiar la norma ordinaria, debido a la supremacía del precepto constitucional y a la necesidad de que la ley fundamental guarde alguna estabilidad.

A la mencionada "complicación" se le identifica con la rigidez que debe proteger a esa norma.5

Pedro de Vega señala tres funciones de la reforma constitucional: a) la ya expresada adecuación de la norma a la realidad, b) el acondicionamiento que se lleva a cabo sin quebrantamiento de la continuidad jurídica, y c) a través de ese mecanismo especial de reforma la norma constitucional adquiere su carácter de suprema, lo cual implica dos aspectos, que la norma constitucional deroga a la secundaria que la contraríe, e impide que los poderes constituidos se conviertan en Constituyente.6

7. Existen distintos sistemas de reforma constitucional que responden a diversos factores como son: las variadas necesidades del orden político, las concepciones ideológicas de la Constitución, la evolución histórica de ese orden, y el perfeccionamiento de la concepción y de los procedimientos democráticos.

8. La mutación constitucional es la modificación que sufre la Constitución sin violarse sus principios y sin seguirse el procedimiento formal que ella misma señala para su reforma.

En la mutación constitucional, la norma suprema: a) conserva el mismo texto, pero adquiere diverso significado,7 se completa con interpretaciones, prácticas o se precisa a través de alguna norma secundaria.

9. La reforma y la mutación persiguen la misma finalidad: acoplar la norma a la realidad. Desde esta perspectiva son métodos complementarios que se apoyan entre sí. Desde otra perspectiva son, en alguna forma, excluyentes, porque mientras más se utilice una de ellas, la otra declinará en algún grado.

No existe país alguno en el cual uno de estos métodos excluya por completo al otro. En consecuencia, ambos conviven, pero son diferentes situaciones, circunstancias, instituciones y prácticas las que determinan cuál de ellos predomina en un país determinado y con qué intensidad.

10. El estudio de la mutación constitucional se debe primordial-mente a la doctrina alemana, específicamente a Laband y a Jellinek.

La cuestión de la mutación constitucional es compleja. Para comprenderla se han realizado diversas clasificaciones, desde la de Laband hasta la de Hsü Dau-Lin; esta última es una de las más conocidas y distingue cuatro clases de mutaciones constitucionales a través de:

a) Prácticas estatales que no violan formalmente la Constitución.

b) La imposibilidad de ejercer facultades o derechos establecidos en la Constitución.

c) Prácticas estatales contradictorias con la Constitución.

d) La interpretación de la Constitución.8

No examino dicha clasificación. Empero, enfatizo que no toda mutación constitucional es admisible; para que lo sea, debe respetar el principio de supremacía constitucional y los mismos límites que tiene el poder revisor de la Constitución.

Las mutaciones más comunes e importantes son la interpretación y la costumbre constitucionales.

El orden constitucional mexicano desde luego conoce la mutación constitucional. Al final de este capítulo expongo algunos ejemplos al respecto.

11. Los documentos constitucionales mexicanos anteriores a la Constitución de 1857 no fueron modificados o alterados conforme a las normas de la propia Constitución, debido al accidentado devenir de nuestro siglo XIX; su vigencia fue corta e interrumpida por golpes de Estado y rebeliones, no hubo tiempo para reforma alguna. Un documento constitucional era substituido por otro que imponía el grupo vencedor. Así, el procedimiento de reforma, rígido o muy rígido, resultó una ilusión.

Mi aseveración, contenida en el párrafo anterior, no se desvirtúa por la existencia del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847.9 Ese año, el Congreso Constituyente restableció la vigencia de la Constitución federal de 1824, y el 21 de mayo se promulgó la mencionada Acta Constitutiva. Reflexiónese sobre la misma: a) no siguió el procedimiento de reforma establecido en la Constitución de 1824, b) fue expedida por un Congreso Constituyente, c) su propio nombre "Acta Constitutiva" indica parte de su naturaleza jurídica, d) en su articulado diseñó un sistema de reforma diverso al de 1824, e) al final del Acta aparece una nota que expresa que la única Constitución de la República se forma por el Acta Constitutiva y la Constitución federal, ambas de 1824, y el Acta de Reformas de 1847. Es decir, la Constitución se integraba por tres documentos, así como desde 1824 se había compuesto por dos.

Entonces, la cuestión del procedimiento de la reforma constitucional en México se actualiza hasta la Constitución de 1857, y específicamente a partir de 1873 cuando se lleva a cabo la primera reforma a aquélla.

 

II. Las reformas a la Constitución de 1857

12. El Congreso Constituyente de 1856-1857, cuyo fundamento y legitimidad se encuentra en el levantamiento, o mal llamada "Revolución de Ayutla", protagonizó un interesante e importante debate sobre la reforma constitucional, al que aludo con posterioridad. En este momento me interesa subrayar que el procedimiento que al final se aprobó, fue el mismo que contiene la Constitución de 1917 con algunas insignificantes alteraciones gramaticales.

Diego Valadés escribió:

La Constitución de 1857 fue modificada en 25 ocasiones; la suma de los preceptos reformados ascendió a 48; los artículos que más cambios experimentaron fueron el 72 (equivalente al 73 de la Constitución de 1917), en ocho ocasiones, y el 78 (equivalente al 83), tres veces. Ochenta artículos no fueron objeto de modificación. Durante los diez primeros años de vigencia de la Constitución el país padeció una guerra civil y una intervención extranjera; en esa etapa no se produjeron reformas. El proceso de reformas formales comenzó en 1873, y se extendió hasta 1912; durante la etapa revolucionaria fue reformada en tres ocasiones, sin seguir lo dispuesto por el artículo 127. En los 39 años que mediaron entre 1873 y 1912 se publicaron 22 decretos reformatorios; a lo largo de los 27 años ininterrumpidos (1884-1911) de la dictadura porfirista, la Constitución fue reformada 14 veces.10

La síntesis elaborada por Valadés es precisa y útil.

En los más importantes tratadistas mexicanos del siglo XIX, que estudiaron sistemáticamente la Constitución de 1857, no encuentro críticas a las reformas a la Constitución ni que consideren que hayan sido exageradas en número; incluso Eduardo Ruiz que expresó un criterio moderado y equilibrado: "Muchas reformas y algunas adiciones se han hecho a nuestra Constitución", pero consideró que a ellas habían obligado las exigencias del progreso.11 Ruiz escribió su opinión en 1888.

José María del Castillo Velasco defendió el artículo que consigna el procedimiento de reforma, apuntó reflexiones profundas y valoró positivamente que los electores no hayan aprobado el proyecto de reforma que Juárez les proponía fuera de los cauces señalados por la ley suprema, y redactó un párrafo singular, a tal grado que parece que se está refiriendo al México de 2010:

Y conviene, además, no confundir en ningún caso las reformas que sean convenientes en la administración con las que sean convenientes en la Constitución. Atribuir a ésta los males que procedan de aquella, sería el más peligroso de los errores. Es preciso comprender que ninguna Constitución aparecerá buena, por más perfecta que se suponga, si el ejercicio del poder público no se verifica como corresponde a las circunstancias del país y como fluya genuinamente de la misma Constitución.12

En Mariano Coronado sólo encuentro la afirmación de que las enmiendas "a nuestro Código político" son en muchas ocasiones convenientes e incluso necesarias.13 La edición es de 1906.

No considero que las reformas en cuanto a su número hayan sido exageradas. Cuestión diferente es si fueron convenientes o apropiadas para el país.

Téngase en cuenta que varios de los decretos de reforma se refirieron a una misma cuestión, por ejemplo: el problema de las alcabalas y el libre tránsito de las mercancías por el país; la erección de entidades federativas y territorios federales; la no reelección o reelección del presidente de la República, su periodo y su sustitución; el aumento de facultades al Congreso de la Unión; la incorporación de nuevos derechos del hombre.

Varias de estas reformas fueron importantes y positivas, entre las que destacan: los cinco artículos que incorporaron al texto constitucional los principios de las Leyes de Reforma, el principio de no reelección del presidente de la República, el libre tránsito de las mercancías por el territorio nacional, la protección de nuevos derechos humanos y la declaración de que el presidente de la República era responsable políticamente por violación expresa de la Constitución.

Otras no debieron haberse realizado: crear territorios con partes de un estado,14 porque con ese criterio todo un estado podía ser tratado de igual manera, quebrándose el sistema federal, las cuales permitieron que Porfirio Díaz gobernara de 1884 a 1911 en forma ininterrumpida, con lo cual se lesionó el régimen democrático.15

Una reforma de gran calado fue la realizada en 1874 por medio de la cual se alteraron las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo federales: se restableció el Senado, se señalaron reglas de operación y quórum de ambas cámaras, se detalló el procedimiento para la creación de las leyes, se establecieron las facultades exclusivas de cada cámara, se precisó la nueva integración de la Comisión Permanente, y se restringió el llamado fuero constitucional de los altos funcionarios de la Federación.16

Muchos de los artículos de esta reforma se incorporaron a la Constitución de 1917. Algunos ya son parte de la historia constitucional. Nuestra evolución política los mandó al museo de las instituciones. No obstante, no son pocos los aspectos que aún subsisten de la mencionada reforma de 1874.

Esa reforma no concedió veto legislativo al presidente de la República, en virtud de que las observaciones al proyecto legislativo podían ser superadas por simple mayoría de los legisladores presentes, lo cual ya se le otorgaba en la original Constitución de 1857. Los cambios a ese "veto" en 1874 fueron dos: en lugar de siete días para que el presidente manifestara su "opinión", con la reforma de 1874, aquél gozaba de diez días "útiles" —hábiles— para sus "observaciones", y se suprimió que en caso de urgencia notoria, calificada por el voto de los dos tercios de los diputados presentes, el Congreso podía acortar esos días o de plano el presidente no tendría la facultad de externar su opinión.17

Cierto, y no es discutible, que a partir de 1874 se alteraron las relaciones entre los poderes políticos a favor del Ejecutivo, pero es exagerado considerar que esa reforma auspició o cobijó la larga dictadura de Porfirio Díaz, la cual existió más allá de las normas constitucionales. El mal no se encontraba en la Constitución y la reforma de 1874, sino en la fuerza del caudillo que se impuso, incluso con las armas. Al final de cuentas, la columna vertebral de la reforma de 1874 contenía las virtudes y los defectos de cualquier sistema bicameral. ¿Hay alguien que actualmente proponga la desaparición del Senado y el regreso al sistema unicameral?

13. La última reforma que afectó a la Constitución de 1857 fue impulsada por el presidente Madero y promulgada en noviembre de 1911, y alteró dos artículos. Lo más importante fue la prohibición en cualquier caso de la reelección del presidente y el vicepresidente de la República y de los gobernadores.

Las tres "reformas" de Venustiano Carranza18 no pueden acreditarse como tales, porque las realizó por sí y ante sí, sin seguir el procedimiento que marcaba la Constitución, con lo cual se rompieron los principios de supremacía y rigidez de la Constitución. Esas reformas son producto de un país en guerra civil, donde más que orden jurídico lo que prevalecía era la voluntad y el criterio de los caudillos, más allá de que esas reglas se impusieran en el territorio dominado por aquéllos, y de la bondad del contenido de las mismas. No desconozco su valor en el mundo del ser, pero no en el del deber ser.

14. Bien, soy consciente de que los criterios antes expuestos no son compartidos en diversos ámbitos. Existe el tufillo de que la Constitución de 1857 fue constantemente reformada y, en forma indirecta, que todas o casi todas las reformas fueron negativas. Así, Manuel Aguirre Berlanga aseguró que esa ley fundamental fue aplicada en muy raras ocasiones, aunque sí fue mutilada y escarnecida, así como adulterado su espíritu progresista,19 lo que se ha repetido en otras ocasiones.

No estoy de acuerdo con tal criterio por las razones expuestas en los párrafos anteriores y por el repaso que realicé de los más distinguidos autores que sistemáticamente analizaron la Constitución de 1857.

 

III. El procedimiento de reformas constitucionales establecido en el artículo 135 c. Análisis de sus alcances

15. La Asamblea Constituyente de 1916-1917 ratificó el procedimiento de reformas que establecía su antecesora, con mínimas alteraciones gramaticales. Dicho procedimiento se había inspirado en la Constitución estadounidense, aunque no fue una copia fiel por las diferencias entre ellos. La Constitución estadounidense establece dos procedimientos, aunque uno es casi una pieza de museo. La mexicana estableció únicamente uno de ellos y no siguió el quórum estadounidense de votación para las entidades federativas: en Estados Unidos es necesario que el proyecto se apruebe por lo menos por las tres cuartas partes de las legislaturas locales o que las entidades federativas convoquen a convenciones para aprobar o no dicho proyecto. También en este supuesto se exige igual quórum de aquéllas para su aprobación.20

A partir de 1917, el artículo 135 c. que establece el procedimiento de reforma constitucional ha sido reformado en una sola ocasión, en 1966, para facultar a la Comisión Permanente a realizar el cómputo de los votos de las legislaturas locales y la declaratoria de que la adición o reforma ha sido aprobada. En esta forma se perseguía que no se tuviera que esperar hasta el inicio del periodo de sesiones o convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. Es únicamente un trámite administrativo, aunque de la mayor importancia, y puede presentarse algún problema como examino más adelante.

16. El actual artículo 135 c. establece la regla general del procedimiento de reforma constitucional y con el cual se llevan a cabo casi todas las reformas y adiciones. En la propia Constitución se encuentra un procedimiento más rígido que el establecido en dicho artículo y dos casos de flexibilidad, que en la original Constitución fueron tres.

El texto del artículo 135 c. dispone que:

La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados.

El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

Este precepto debe ser analizado para conocer sus alcances y las precisiones del caso a través de la lupa de la historia y costumbre constitucionales, así como de una interpretación lógico-jurídica del conjunto y unidad de la Constitución. A ello me aboco a continuación:

a) El artículo está estrechamente relacionado con el sistema federal, y es una de sus defensas y protecciones en un doble sentido.

Por una parte, las entidades federativas al intervenir en el procedimiento están garantizando su existencia y la del propio sistema federal, porque se supone que lo van a defender y a no permitir que se cree un sistema central o uno que afecte las facultades que la Constitución les señala y que son necesarias para el buen funcionamiento del sistema federal.

Por la otra, es una garantía de que la Federación no va a ver mermadas sus competencias a grado tal que se afecte la unidad del estado y su correcto funcionamiento. Hay facultades que deben ser competencia de la Federación, porque se necesita que las normas sean aplicables en todo el territorio. Esta situación cambia conforme a la configuración de cada Estado federal, en la cual intervienen aspectos históricos y políticos relevantes.

En otras palabras, el procedimiento del artículo 135 c. protege al sistema federal, su buen funcionamiento y la unidad del Estado, es decir, que no se vaya a "balcanizar".

b) El órgano que realiza la reforma o adición no es la suma de las legislaturas de las entidades federativas y de la federal. Es un órgano complejo cuya naturaleza responde a la función que tiene encomendada: reformar o adicionar las normas supremas que gozan de una protección especial; la obra de este órgano se convierte en parte de la propia Constitución, con la misma jerarquía a la que decidió el Poder Constituyente, que sólo puede ser el pueblo o, por decisión de éste, una asamblea o Congreso Constituyente como su representante.

En México, como en casi todas las leyes fundamentales, dicho órgano no recibe una denominación en la Constitución, sino que es la jurisprudencia y la doctrina las que se encargan de bautizarlo, lo que reviste importancia singular, porque en la denominación se implica la propia naturaleza y jerarquía del órgano. En esta forma se le suele denominar, entre otros calificativos, poder reformador, poder modificador, Poder Constituyente instituido.

Entre nosotros, el distinguido tratadista Felipe Tena Ramírez lo denomina Poder Constituyente permanente, en virtud de que su función es constituyente en cuanto participa en alguna forma de la función soberana, ya que su actuación puede afectar a la propia función soberana al adicionar o reformar la obra del poder originario o Constituyente.21

Me adhiero a los tratadistas que lo denominan órgano revisor de la Constitución, debido a las siguientes razones: no es Poder Constituyente sino constituido en la Constitución, en tal razón posee las características y límites de cualquier poder constituido;22 su función es reformar o adicionar, no destruirla, en consecuencia, tiene límites implícitos tal y como examino en otro capítulo; el único Poder Constituyente es el pueblo soberano.

El órgano revisor de la Constitución es un órgano constituido primario, como también lo es nuestra Suprema Corte de Justicia, en cuanto tribunal constitucional. Ambos gozan de una jerarquía superior respecto a los órganos constituidos secundarios, en virtud de que la Constitución les señala una competencia constitucional, cuya naturaleza es reformar o interpretar la propia Constitución en última instancia.

Los órganos constituidos secundarios son los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y los órganos constitucionales autónomos.

El órgano revisor de la Constitución es jerárquicamente superior a los órganos constituidos secundarios en razón de que puede alterar la estructura, integración y funciones de los segundos, e incluso los puede crear como en el caso de los órganos constitucionales autónomos. Al contrario, estos últimos no poseen facultad alguna respecto al órgano revisor de la Constitución. Reitero, aunque el órgano revisor se integre por poderes secundarios, su naturaleza y funciones son diversas de aquéllos. Además, cierto es que los órganos secundarios intervienen en diversos aspectos de los primarios. Este es un asunto de los controles y de los pesos y contrapesos que deben existir entre todos los órganos del poder.23

c) El procedimiento establecido en el artículo 135 c. cataloga a nuestra Constitución como rígida en contraste con las flexibles; rígida en cuanto tiene un procedimiento más complicado para reformar la norma constitucional que aquel que se sigue para alterar la norma ordinaria, y así preservar la supremacía constitucional y la estabilidad que cualquier ley fundamental debe poseer dentro de la continua adecuación a la cambiante realidad.

Muy conocido es que a James Bryce se debe dicha distinción,24 la cual tuvo cierta importancia, la que ha perdido por completo, en virtud de que poco nos dice una clasificación en la que casi todas las Constituciones del mundo se catalogan como rígidas y tres o cuatro como flexibles. Se suele señalar como el mejor ejemplo de Constitución flexible a la de Gran Bretaña, porque es el propio Parlamento el que modifica la Constitución de acuerdo con el mismo procedimiento que se sigue para alterar la norma ordinaria. No obstante, la Constitución de Gran Bretaña no es tan flexible como parece, en virtud de una importante convención constitucional: una reforma trascendente a una ley o estatuto constitucionales no puede realizarse sin la aprobación del pueblo; es decir, el tema se expone y se vuelve aspecto toral de las elecciones, y la participación del electorado es crucial para determinar si el Parlamento realiza o no la reforma. En otras palabras, la Constitución no escrita en un solo documento de Gran Bretaña, y que suele calificarse de flexible, desde la óptica política es más rígida que muchas de las así denominadas.

d) El órgano revisor de la Constitución está autorizado a reformarla o adicionarla. La mayoría de la doctrina concuerda en que tales expresiones implican una alteración parcial de la Constitución y que no se puede tocar su esencia o sustancia o transformarla en una nueva,25 o como meridianamente se expresa: la propia ley suprema indica que para que los cambios "lleguen a ser parte de la misma implica una relación de parte a todo",26 o sea, se está presuponiendo que la Constitución continúa existiendo como tal y, por tanto, no se le sustituye por otra.27

Desde el punto de vista gramatical, reformar o adicionar poseen significados diversos; los dos verbos descartan la idea de destruir. Desde el punto de vista jurídico los dos verbos se aceptan con su acepción gramatical, pero se unifican jurídicamente en cuanto se sigue el mismo procedimiento para la alteración del texto y ambos deben satisfacer todas y cada una de las premisas constitucionales.

e) El artículo no señala quien tiene la facultad de iniciativa para la reforma constitucional, y este aspecto es importante, en razón de que entonces se tiene la oportunidad de fijar la agenda de las reformas constitucionales.28

Quienes tienen esa potestad en nuestro orden constitucional son los mismos que pueden presentar un proyecto de ley de acuerdo con el artículo 71 de la ley fundamental, por las siguientes razones: al no establecerse una regla específica para tal fin, hay que aplicar la regla general contenida en el artículo mencionado para presentar iniciativas, o sea, el presidente de la República, los diputados federales, los senadores y las legislaturas de las entidades federativas; la interpretación y la práctica constitucionales así lo han consagrado, habiéndose formado una costumbre, que es una de las fuentes del derecho constitucional mexicano;29 la Constitución estadounidense concede esta facultad expresamente al presidente de la República,30 y un argumento importante, poco citado, es que el artículo 170 de la Constitución de 1824 estableció que para "reformar o adicionar" la Constitución y el Acta Constitutiva se seguirían, además de las reglas específicas, todos los requisitos prevenidos para la formación de las leyes, menos el derecho de veto; más claro no puede ser, y así ha acontecido en la realidad, lo cual es lógico. Se ha criticado que nuestra Constitución de 1917 es muy casuística pero, simultáneamente, se desea que sea específica al infinito, cuando en la mayoría de los casos es innecesario.

f) Los argumentos anteriores son cien por ciento aplicables para sostener que la tramitación de la iniciativa de reforma debe seguirse conforme al artículo 72 c.: se examina y se discute la iniciativa en el Congreso de la Unión, actuando cada cámara en forma separada y sucesiva. Una razón adicional: el Congreso federal únicamente puede sesionar en cámara única en los supuestos que la Constitución expresamente así lo indica.

Téngase en cuenta que este aspecto es importante, porque el número de legisladores es diferente en cada cámara.

En septiembre de 1982, el presidente de la República envió al Congreso una iniciativa de reforma al artículo 28 c. para que el servicio de banca y crédito fuera brindado exclusivamente por el Estado. Tal reforma entró en vigor en noviembre de ese mismo año. En contra de tal reforma se presentó demanda de amparo reclamándose la presunta violación de diversas garantías establecidas en artículos constitucionales. Entre los aspectos alegados se encontraban que el presidente de la República no poseía la facultad de iniciar reformas constitucionales, la que era exclusiva de las dos terceras partes de los legisladores presentes en el Congreso de la Unión y que éste debía celebrar sesión conjunta tratándose de reformas constitucionales.31

Tal demanda y tal interpretación del artículo 135 c. no tendría importancia alguna, porque los principales accionistas de los bancos expropiados estaban defendiendo sus intereses particulares. La singularidad del asunto fue que su abogado era uno de los grandes constitucionalistas y tratadistas del país, el jurista Ignacio Burgoa.

g) ¿Con qué mayoría deben las legislaturas de las entidades federativas aprobar el proyecto que les envía el Congreso de la Unión para su consideración y, en su caso, aprobación?

Pertinente es la consideración de Miguel Carbonell de que al ser omiso el artículo 135 c. será cada Constitución local la que lo determine, y si no lo hace, se entiende que es por mayoría simple, pero la Constitución local no puede indicar una mayoría superior a las dos terceras partes de los legisladores presentes, porque entonces —agrego— estaría estableciendo preceptos más rígidos que la Constitución federal y estaría dificultando el procedimiento reformador. Si tal principio lo siguieran varias Constituciones locales, podría afectar el equilibrio entre el cambio y la adecuación con estabilidad. La rigidez del procedimiento de reforma constitucional de la Constitución federal sólo lo puede precisar ella misma.

El artículo 135 c. se refiere a que la aprobación la realiza el congreso local. En consecuencia, se excluye cualquier otra intervención, como podría ser la del gobernador del estado o que se someta a referendo.32

Tal y como está redactado el artículo 135 c. en la actualidad, se excluye a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de intervenir en el procedimiento de reforma. La razón de fondo es que no constituye formalmente una legislatura de entidad federativa, en la realidad casi lo es, menos en los aspectos que se han reservado a las cámaras del Congreso de la Unión. El aspecto formal es que a partir de la creación y fortalecimiento de esa Asamblea Legislativa, el artículo 135 c. ha permanecido intocado. No obstante, más pronto que remoto este aspecto habrá de ser superado.

La intervención real de las entidades federativas en el procedimiento de reforma se ha fortalecido. Han dejado de ser el simple trámite burocrático de la época del partido hegemónico y del "carro completo". La pluralidad política en los congresos locales, las circuns-tanciaseinteresesactuantesenlasentidadesfederativasylanueva fuerza política de los gobernadores han transformado este aspecto, lo cual resultó evidente en las discusiones de la "reforma indígena", que había sido aprobada por el Congreso de la Unión y que fue rechazada por un buen número de legislaturas locales.

h) Como dice el artículo 135 c. es el Congreso de la Unión, y a partir de 1966, la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, quien hace el cómputo de los votos de las legislaturas locales.

¿Pueden verificar esos órganos que las legislaturas locales han seguido el procedimiento y satisfecho el quórum de asistencia y votación que exige su Constitución en el caso del artículo 135 c.?, ¿o es suficiente con el documento oficial que la legislatura correspondiente le remita?

La facultad de hacer el cómputo de los votos es de los órganos federales, en tal virtud considero que sí puede pedir a una legislatura local que subsane alguna irregularidad en el respectivo procedimiento en dos supuestos: si el vicio en el documento es notorio o si es impugnado por algún o algunos diputados locales y los órganos federales coinciden con ese criterio.

Ahora bien, existen 31 legislaturas locales. Se necesita la aprobación de 16 de ellas. Los órganos federales pueden hacer la declaratoria cuando se alcance ese número, y dejar fuera del cómputo el voto de la legislatura o legislaturas con algún problema, tal y como puede hacer la declaratoria cuando se alcance el número requerido por la Constitución, sin necesidad de esperar los votos de las legislaturas aún faltantes.

Para hacer el recuento de los votos de las legislaturas locales, no es necesario esperar a tenerlos todos por una sencilla razón: bastaría entonces que dos o tres legislaturas de entidades federativas se pusieran de acuerdo para paralizar todo el procedimiento de la reforma constitucional, incluso si la Constitución local señala un plazo en este supuesto.

Si el recuento de los votos lo realiza la Comisión Permanente, el Congreso de la Unión no puede revisar ese recuento ni esa declaración, porque ya se ejerció la facultad constitucional por uno de los órganos encargados para ello por la Constitución. Cuestión aparte es si la reforma de 1966 no debió llevarse a cabo, debido a que normalmente el cómputo de los votos de las legislaturas no presentará problema alguno, pero si lo presenta es preferible que asunto de tal gravedad e importancia —parte del procedimiento de la reforma constitucional— lo resuelva el Congreso de la Unión y no la Comisión Permanente.

i) ¿Es reformable el artículo 135 c. a través del procedimiento que él mismo señala?

Ya señalé que sí lo fue en 1966, pero más allá de que sí se realizó, ¿fue constitucionalmente correcto?

Al respecto, la doctrina mexicana casi no se ha ocupado del asunto, la extranjera sí y se encuentra dividida.

A partir de Alf Ross varios tratadistas señalan la imposibilidad de que el órgano revisor pueda modificar el procedimiento de reforma decidido por el Poder Constituyente.

No obstante, Ross sí acepta que dicho procedimiento pueda ser modificado por el órgano revisor, pero no a través de un razonamiento jurídico, porque implicaría una "autorreferencia genuina y parcial", lo cual es lógicamente absurdo; sí es posible mediante un razonamiento lógico: si el artículo que contiene el procedimiento de reforma se modifica, es la norma-fundamento la que ordena que se obedezca el nuevo procedimiento de reforma, y así indefinidamente. La validez del nuevo procedimiento no se encuentra en la norma alterada, sino en la norma-fundamento, que es la "base jurídicamente inmodificable del sistema", y así —afirma este autor danés— se supera cualquier contradicción lógica.33

El planteamiento de Ross es ingenioso, pero innecesario e incurre en contradicciones. Después de todo para que tanta disquisición para llegar a la misma conclusión de que sí se puede. Como comúnmente se expresa: para que tanto brinco estando el piso tan parejo.34

Riccardo Guastini sostiene que la norma que contiene el procedimiento de reforma —se está refiriendo al ordenamiento constitucional italiano— es susceptible de ser modificada como cualquier otra, ya que no existen razones en contrario. Quienes sostienen el criterio opuesto, contemplan esa norma procedimental como una norma superconstitucional, si no desde una jerarquía lógica, sí desde una jerarquía material.35

Mi criterio es que el artículo 135 c. contiene un aspecto muy importante e indispensable: el procedimiento formal para adecuar la Constitución a la realidad. Es una norma de la Constitución material en el sentido de que no podría encontrarse en una ley ordinaria, pero como todo procedimiento puede ser precisado y mejorado.

El artículo 135 c. bien hubiera podido haber regulado otro procedimiento de los que conoce el derecho comparado en los países democráticos; por ejemplo, la reforma a través de varias o de dos legislaturas sucesivas con o sin disolución de la primera.

El Constituyente mexicano de 1916-1917 hizo suyo, sin objeción alguna, el procedimiento asentado en la Constitución de 1857, con lo cual aceptó que aquel había funcionado correctamente. No obstante, bien pudo haber decidido otro procedimiento, tal y como se propuso en la Asamblea Constituyente anterior.

El procedimiento de reforma constitucional en México sí es susceptible de ser alterado. En tal virtud, como examinaré, una parte importante de la doctrina, dentro de la cual me encuentro, propone que las reformas constitucionales o algunas de ellas deben realizarse a través de referendo, que el pueblo ha de intervenir directamente y que el Congreso se convierta en asamblea proyectista.

Además, se encuentra la institución de la iniciativa popular para proponer dichas reformas.

Sin embargo, no puede convertirse a la Constitución de rígida en flexible como sería eliminar el procedimiento más complicado para su reforma, porque es uno de los aspectos esenciales de la supremacía constitucional. Si se hiciera se estaría cometiendo un fraude constitucional a lo que me refiero en otro capítulo. Además, se estarían violentando las garantías procesal-constitucionales, que defienden a la propia ley fundamental al eliminar el control de la constitucionalidad de leyes y actos.

Si la Constitución se volviera flexible por decisión del órgano revisor, se estaría destruyendo, además del principio de la supremacía constitucional y del sistema de garantías procesal-constitucionales, toda la estructura del Estado democrático diseñada en la Constitución, al equiparar a un órgano constituido y creado con el Poder Constituyente, que es el creador de la ley suprema y, por ende, del orden jurídico.

Pero si la reforma al procedimiento no toca esos principios, no encuentro en la Constitución ningún precepto o argumento por el cual el artículo 135 c. sea inmodificable. Al contrario, si con la reforma, dichos principios se fortalecen, ella es bienvenida, como las propuestas, reitero, de la iniciativa popular y especialmente del referendo. Así como se han realizado múltiples reformas para fortalecer e impulsar nuestro régimen democrático, y a las que me refiero en este capítulo, ¿por qué no se podría hacer respecto al procedimiento de la reforma constitucional?

Reitero, lo que se encuentra fuera de la competencia del órgano revisor es la conversión de nuestra Constitución rígida en flexible, porque destruiría varios artículos constitucionales que son parte de nuestra estructura democrática.

j) Respecto a la reforma constitucional el presidente de la República no posee la facultad de veto porque: es la obra de un órgano jerárquicamente superior a él; el artículo 72 c. lo otorga únicamente a las leyes o decretos de carácter federal, es decir, aquellas en que interviene el Congreso de la Unión; así se ha entendido desde la Constitución de 1824 en el ya citado artículo 170 que expresamente dijo que carecía de tal facultad; en tal forma ha funcionado el orden constitucional durante casi dos siglos.36

k) Un aspecto importante y muy discutido en la doctrina nacional e internacional es si existen límites implícitos al poder revisor. O sea, si hay normas constitucionales inmodificables aunque la Constitución no lo disponga expresamente. Esta cuestión merece reflexión aparte.

l) Otro aspecto de importancia similar es el antiguo y renovado planteamiento de si el Poder Judicial federal o el tribunal constitucional puede controlar la "constitucionalidad" de una reforma constitucional,37 desde el punto de vista formal, material o ambos.

Este asunto lo he examinado desde el aspecto teórico, no específicamente referido a México, pero cuyas conclusiones le son aplicables. Estas son: el órgano revisor de la Constitución y el tribunal constitucional son órganos constituidos primarios y como tal sólo pueden realizar las funciones que expresamente les señala la Constitución, son órganos de competencia expresa; si la Constitución es omisa, esos dos órganos constituidos se encuentran en el mismo nivel o jerarquía, uno no prevalece sobre el otro.

Sin embargo, me percato del grave problema que implica que un proyecto de reforma constitucional pueda violar uno de los principios fundamentales del orden jurídico. Por ello, entre otras razones, las reformas constitucionales deben realizarse a través de referendo, y si ello no es así, encontrar un camino que supere los problemas.

Al respecto, en síntesis, he propuesto que el proyecto de reforma constitucional del órgano revisor, si es solicitado por un órgano del poder, sea puesto a la consideración del tribunal constitucional para conocer si estima que dicho proyecto respeta los límites expresos y los implícitos de la propia Constitución. El tribunal, en un plazo fijo, estaría obligado a emitir un dictamen. Si dicho dictamen considerara que el proyecto es inconstitucional y el órgano revisor lo desestimara, el proyecto se sujetaría a referendo, dándole amplia publicidad, tanto a los argumentos del poder revisor como a los del tribunal constitucional. La decisión final la tendría el titular del Poder Constituyente.38

Como bien dice el artículo 89, segundo párrafo, de la Constitución francesa de 1958: la reforma constitucional es definitiva después de haber sido aprobada en un referendo. Nadie y nada puede revisar la decisión clara de los electores —Poder Constituyente— expresada en referendo.

 

IV. Excepciones al procedimiento del artículo 135 c.

17. La regla general establecida en el multicitado artículo 135 c. conoce, en la actualidad, tres excepciones especificadas en la propia Constitución: una de mayor rigidez y dos de flexibilidad.

La de mayor rigidez: el artículo 73, fracc. III, c. faculta al Congreso de la Unión a formar nuevos estados dentro de los límites de los existentes, si satisfacen los requisitos que la propia fracción señala. si las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate, otorgan su consentimiento, la regla general que opera es la contenida en el artículo 135 c. si las Legislaturas de los estados afectados no hubieren dado su consentimiento, entonces es necesario que la ratificación se efectúe por las dos terceras partes del total de las legislaturas de los demás estados. En este supuesto, la intervención de los congresos locales se agrava en relación con el artículo 135 c.

Los procedimientos de reforma constitucional que son flexibles, debido a que se realizan con las mismas reglas con las que se modifican las normas ordinarias son:

a) El Congreso de la Unión, de acuerdo con el artículo 73, fracción I c., puede admitir nuevas entidades federativas al Estado federal, con lo cual se modifica el artículo 43 c. que enumera "las partes integrantes de la Federación" que son las entidades federativas y el Distrito Federal. Lo anterior tiene consecuencias indirectas en varios artículos constitucionales como en la integración del senado y su quórum de votación; también en el propio artículo 135 c. en lo referente al voto de las legislaturas locales.

b) La fracc. Vdelmismoartículo73c.lofacultaparacambiarla residencia de los poderes de la Federación. Si tal situación acontece, como ha acontecido, por razones conmemorativas no reviste importancia constitucional. También puede suceder en caso de invasión extranjera o de una emergencia, y tampoco habrá reforma constitucional, pero sí ocurre en el supuesto del artículo 44 c. sí constituye una reforma constitucional porque habría que alterar el artículo 43 c. para incorporarle el estado del Valle de México; además tendría efectos en múltiples artículos de la ley fundamental, tanto en el fondo como en la forma gramatical. Por esta razón, no es únicamente el cumplimiento de una condición que deja inalterada a la Constitución.

El lector de la ley fundamental encuentra que en la fracción II del artículo 73 c. se haya el rótulo "Se deroga". Esa fracción contenía otro procedimiento flexible: el Congreso podía, verificando que se satisficieran los requisitos constitucionales, erigir un territorio en estado. Al convertirse el último territorio federal en estado se derogó esa fracción, lo cual fue acertado, porque en el orden jurídico mexicano ya no existen ni deberán existir territorios, en virtud de que a una porción de un estado no puede denigrársele ni atentarse así contra el sistema federal, el cual podría incluso haber sido abolido a través de ese procedimiento. Dicha fracción suscitó debates teóricos,39 que hoy son parte de nuestro museo constitucional.

 

V. La flexibilidad real de la Constitución. Una norma muy reformada

18. Veamos ahora la realidad de la reforma constitucional —procedimiento del artículo 135 c— en México.

A menudo las percepciones populares no coinciden con la realidad o no son precisas; sí en este caso: la Constitución de 1917 ha sido muy reformada y hoy en día es una Constitución, en algún grado, parchada.

No obstante, esta aseveración que en principio es cierta e indiscutible, necesita examinarse a fondo para conocer qué es realmente lo que ha acontecido y acontece con el fenómeno de la reforma constitucional en México.

Al respecto hay que responder varias preguntas:

• ¿Cuántas reformas ha tenido la Constitución?

• Por su número, ¿se pueden clasificar, y ello aporta alguna utilidad a su comprensión?

• ¿Por qué en la realidad la Constitución ha resultado flexible?

• ¿Por qué la Constitución continúa siendo flexible a pesar de que el sistema de partido hegemónico ha desaparecido y se vive un pluripartidismo?

• ¿En general, las reformas han sido positivas, negativas o las hay de todos los sabores y matices?

• ¿En la realidad actual de pluripartidismo, las reformas se van a dificultar?

• ¿Qué propuestas se pueden hacer para perfeccionar o mejorar el procedimiento de la reforma constitucional?

A continuación me propongo contestar dichas preguntas.

19. Las cifras que se otorgan del número de reformas varía de acuerdo con el criterio que utiliza el autor o el otorgante, ya sea por número de decretos publicados en el Diario Oficial, el número de artículos alterados y en cuantas ocasiones, si se suman o no las fe de erratas y las aclaraciones, si se consideran simples supresiones gramaticales a consecuencia de una verdadera reforma; por ejemplo, al desaparecer la mención de los territorios federales, se efectuaron modificaciones a 15 artículos en varios de sus párrafos y fracciones, que hacían mención a ellos.40

En 1982, Felipe Tena Ramírez escribió dos párrafos que otorgan una idea precisa de la problemática desde el aspecto numérico:

Ante ese proceso reformatorio, no dirigido al parecer por criterio unificador, es punto menos que imposible formular una clasificación que, como su nombre lo indica "hace clases" (classes fácere) en torno al guión clasificador. Con las limitaciones y sin pretender haberlas superado, hemos intentado introducir cierto orden, que acaso ofrezca una idea de conjunto dentro de la inestabilidad caótica de nuestra ley suprema y que se resume así, hasta finales del año de 1982; modificaciones, 215; adiciones, 109; derogaciones, 14. Total de alteraciones 338.

Esa cifra de los cambios a la Constitución actual durante los 65 años de su vigencia supera con creces a la que alcanzaron en su conjunto todas las antecesoras, desde el Acta Constitutiva y la Constitución de 1824 hasta la última reforma de 1912, a la Constitución de 1857.41

Figurémonos lo que diría Tena Ramírez si hubiera conocido todas las reformas realizadas de 1982 a 2010, que es cuando éstas se multiplicaron.

20. Al 29 de julio de 2010 se cuentan 191 decretos que reforman la Constitución. El primero de ellos fue publicado en el Diario Oficial el 8 de julio de 1921, y el último, que incluyo en este recuento, el 29 de julio de 2010.

Además de los anteriores decretos, existen 13 que contienen fe de erratas y, en cierta forma, modifican la Constitución.

De los 136 artículos, excluyendo a los transitorios, los artículos que han sido reformados suman 102; los que se conservan intactos son 34. Es decir, el 75% de los artículos han sido modificados.

Algunos artículos han sido muy reformados. Los 10 artículos más modificados pueden verse en la tabla 1, en la siguiente página.

Otro ángulo para contemplar y ponderar las reformas constitucionales es por periodo presidencial. Veámoslas en la tabla 2, en subsiguiente página.

Para este aspecto de las reformas constitucionales se cuenta con estudios individuales y colectivos que son útiles, y que contienen las iniciativas y el debate parlamentario.42

El número de las reformas es indicativo, y expresa una realidad; si sólo nos quedáramos con este dato no sería posible captar toda la problemática y profundidad que encierra el asunto de la reforma constitucional en México.

21. Expreso algunos aspectos de la mencionada flexibilidad que resultan más bien anecdóticos, pero que auxilian en la aprehensión de esta cuestión.

a) El presidente de la República fue por décadas quien presentaba el proyecto de reforma constitucional. Por su gran fuerza política, derivada de que era el jefe real del partido hegemónico, que contaba con las mayorías legislativas para la aprobación de ese proyecto; generalmente los mismos eran aceptados sin mayor dificultad. Sin embargo, no siempre fue así; por ejemplo, el proyecto que Calles envió en noviembre de 1926 recogía las propuestas de la primera convención fiscal y el proyecto que Cárdenas remitió al Congreso en 1936 contenía también propuestas de carácter fiscal. Ambas iniciativas no prosperaron. Es probable que la razón sea que el propio presidente se arrepintió o perdió interés en ellas. En 1937, el procedimiento del artículo 135 c. se desahogó con la finalidad de otorgarle el voto activo y pasivo a la mujer, pero nunca se llevó a cabo el cómputo de los votos de las legislaturas locales y, en consecuencia, no se hizo la declaratoria respectiva ni, mucho menos, la reforma constitucional. En 1940 el presidente de la República envió una iniciativa con la finalidad de federalizar algunos rubros impositivos, los que la Cámara de Diputados adicionó en forma considerable.43

b) Por el contrario, cuando el presidente de la República estaba interesado todo el procedimiento del artículo 135 c. podía desahogase en fast track de diversa intensidad. Por ejemplo, la iniciativa para incorporar a la Constitución la "nacionalización de la banca" se presentó el 17 de septiembre de 1982 y el 18 de noviembre de ese mismo año entraba en vigor. El dictamen de la incorporación del capítulo económico a la Constitución se discutió y aprobó en la Cámara de Diputados el 27 de diciembre de 1982 en unas cuantas horas.

Todo el trámite del nuevo sistema de responsabilidades de los servidores públicos, desde la presentación de la iniciativa hasta su publicación en el Diario Oficial se desahogó en veintiséis días.

La reforma político-electoral de 1994 se consumó en 28 días a partir de la iniciativa, debido a que con anterioridad se había consensado entre los tres partidos con mayor fuerza electoral y el gobierno.44

c) La intención y propensión de reformar la Constitución para adecuarla al programa e idearios de los partidos políticos o de organizaciones populares han sido muy fuertes. En la época del partido hegemónico, una iniciativa si previamente no contaba con la anuencia del presidente de la República, era casi imposible que prosperara. Un ejemplo: de las 20 diversas iniciativas de reformas presentadas en 1981 por diputados o grupos de diputados, ninguna prosperó.45

d) Los originales artículos 27 y 123 c. nacieron con una inclinación reglamentaria. Se deseaba ser preciso para que no se fueran a desvirtuar sus mandatos con posterioridad. Esta tendencia reglamentaria ha proseguido. Se han incorporado a la Constitución verdaderos códigos como artículos. Las razones son varias: se considera que si el mandato se encuentra incorporado a la Constitución tiene más probabilidades de ser cumplido; existe "una feria de desconfianzas" entre los partidos políticos y para asegurar que los acuerdos políticos realmente se van a cumplir, se exige incluir en el texto constitucional verdaderas minucias jurídicas. Es una cuestión de cultura política, por un lado, se desconfía del cumplimiento del precepto constitucional, por el otro, se le siente como una garantía, es una situación ambivalente, una paradoja, cuya razón es el funcionamiento real del sistema político.

Lo anterior tiene como resultado que la actual Constitución, por su "extensión" al 29 de julio de 2010 se ha "ensanchado", "aumentado", "crecido" o "engordado" aproximadamente en un 150% en relación con la original de 1917.

Para realizar tal aseveración se contó con el auxilio de un contador electrónico y, salvo algún error involuntario, el resultado está contenido en la siguiente tabla:

Según el número de palabras, la Constitución es 145% veces mayor; por los caracteres, un 158% de mayor extensión; de acuerdo a los párrafos un 126% más gruesa, y por líneas, un 145.7% más extensa que la que se promulgó el 5 de febrero de 1917.

22. Varios tratadistas han intentado clasificar este torbellino de reformas constitucionales con la finalidad de ayudar a su comprensión.

Ya conocemos que Tena Ramírez manifestó que ello no era posible; no obstante, presentó una clasificación, aunque sencilla por limitarse a un enunciado numérico.

Apunto tres intentos de clasificación en el orden cronológico que se presentaron:

a) En 1976, propuse que las reformas constitucionales podían agruparse en: de carácter gramatical; para regresar al precepto original de 1917; de artículos mal colocados; las que aumentan las facultades del presidente de la República; federalizadoras; significativas y con alcances positivos y señalé ejemplos de cada una de esas categorías.46 Esta clasificación aún puede presentar alguna utilidad, pero debe ser revisada y actualizada.

b) En 1987, Diego Valadés se refirió a reformas: innovadoras; actualizadoras de una institución; actualizadoras del texto; explicativas y correctivas; también señaló ejemplos para precisar el sentido de su propuesta.47

c) En 1995, Salvador Valencia Carmona las clasificó: de forma; innovadoras; que afectan la división de poderes; federalizadoras y las de las tendencias vigentes. Asimismo, otorgó ejemplos de cada una de esas clases.48

23. La Constitución de 1917 resultó flexible en la realidad hasta 1988 por las siguientes razones: la principal, que, como ya apunté, el partido hegemónico, cuyo jefe indiscutible era el presidente de la República, contaba con mayorías abrumadoras en el Congreso de la Unión y en las legislaturas locales para alcanzar la modificación sin dificultad alguna.

Tal situación fue cuestionada por algunos especialistas en la materia, pero políticamente se aceptaba. Pocos actores políticos o sociales mostraron su inconformidad, a menos que la reforma lesionara directamente sus intereses, como fue la "nacionalización de los bancos".

En las elecciones federales de 1988 el partido hegemónico (PRI) perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados para aprobar reformas constitucionales por sí mismo. No obstante, se realizaron importantes modificaciones. Nada más ni nada menos que la de 1990 que creó el Instituto Federal Electoral (IFE), y comenzó el proceso por medio del cual el gobierno dejaba de organizar y controlar las elecciones, proceso que culminó con las reformas de 1994 y 1996.

El presidente de la República negoció con el Partido Acción Nacional (PAN) para alcanzar la mayoría necesaria para dichas reformas y otras.

En las elecciones federales de 1991 el PRI tampoco obtuvo la mayoría calificada con 320 diputados, y continuó el proceso de negociación con el PAN. Tanto en 1989 como en 1991-1994, a las negociaciones se invitó al Partido de la Revolución Democrática (PRD), el cual estuvo presente en ellas, pero decidió no apoyarlas, salvo una parte de sus diputados que sí lo hizo en la reforma electoral de 1994.

En la elección federal de 1994 el PRI contó con 272 diputados; en consecuencia, no alcanzó la mencionada mayoría calificada, y negoció con el PAN y el PRD la reforma política de 1996, aunque este último no la apoyó en el Congreso de la Unión.

En las elecciones federales intermedias de 1997, el PRI perdió incluso la mayoría simple en la Cámara de Diputados, mayoría que a partir de 2000 ningún partido político ha alcanzado en ninguna de las dos cámaras del Congreso federal, pero las reformas constitucionales han continuado e incluso han aumentado. ¿Por qué?

Porque la práctica de la negociación política ha continuado para reformas específicas, ya sea auspiciada por el presidente de la República o por el Congreso de la Unión, que ha obtenido una importancia de la cual carecía, y por la participación activa de algunas ONG que han presentado iniciativas, que alguna fracción partidista hizo suyas, pero también ha sido determinante la cultura política de los actores, y a la cual ya me referí, que desea garantizar lo alcanzado incorporándolo en la Constitución en la forma más detallada posible, lo que, a su vez, auspicia más reformas constitucionales, ya que para nuevas precisiones o reglas de la situación, hay que alterar la Constitución de nueva cuenta.

Se han estudiado las reformas constitucionales efectuadas a partir de las elecciones federales de 1997 hasta junio de 2008, y se concluyó que en poco más de once años se alteraron 91 artículos, siendo los mandatos de los presidentes Zedillo y Calderón especialmente activos.49 Reitero, lo que sí ha cambiado es que las iniciativas de reformas ya no son, exclusiva ni primordialmente, del presidente de la República.

Entonces, no deja de ser interesante que de 1929 a 1988 nuestra Constitución resultó muy flexible en la realidad, y que de 1988 a 2010 continúa siendo tan flexible como en las décadas anteriores por razones diversas. El procedimiento de la reforma prevaleció y prevalece al de la mutación constitucional, aunque la interpretación constitucional se ha fortalecido en forma notoria a partir de 1995.

 

VI. Balance de las reformas

24. ¿Qué balance o conclusiones se pueden deducir de tal número de reformas constitucionales?

Desde la perspectiva formal, que las reformas han sido muy abundantes, tal vez demasiadas, el número impresiona. No obstante, hay que tener en cuenta que es una Constitución casi centenaria y que ha presidido una evolución social, política, económica, demográfica y jurídica realmente impresionante pero, no hay duda alguna, muchas de esas reformas fueron superfluas o innecesarias.

¿Y desde una perspectiva material —cualitativa— qué se puede afirmar? Que se debe hacer un análisis equilibrado, cuidadoso y objetivo. Ni todas fueron positivas, ni todas negativas; existen múltiples matices para alcanzar una conclusión que se aproxime a la realidad.

Diversos tratadistas serios consideran que en general las reformas son mayormente positivas, aunque exageradamente abundantes; entre ellos encontramos a Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona;50 José Gamas Torruco;51 Jorge Madrazo52 y Alejandro Wong.53

Por el contrario, otros tratadistas expresan que el platillo de la balanza se inclina por el lado negativo. Entre ellos se pueden mencionar a Felipe Tena Ramírez;54 Ignacio Burgoa;55 Miguel Carbonell,56 y José Barragán Barragán.57

Por Sandra Molina Arceo

Aunque el nombre de México fue utilizado desde el siglo XVI para nombrar a la capital del virreinato, no fue sino hasta la época de la independencia cuando se consideró, por vez primera, como el nombre que debía llevar el país una vez alcanzada la independencia.

Sin embargo, nunca hubo un pronunciamiento oficial; ni Hidalgo ni Allende en la primer etapa de la independencia; ni Morelos, Guerrero o Iturbide pusieron énfasis en el nombre oficial.

  • En 1814, en la Constitución de Apatzingán el territorio novohispano fue llamado La América Mexicana.
  • El primer nombre del país, una vez alcanzada la independencia fue "Imperio Mexicano"
  • La primera vez que se utilizó el termino "Estados Unidos Mexicanos" fue en la Constitución de 1824, siguiendo el modelo de la constitución de Estados Unidos, que mencionaba al país "Estados Unidos de América".
  • Nunca se oficializó el nombre de "Estados Unidos Mexicanos", así que en 1857, los Constituyentes le llamaron "República Mexicana” y “República de México"
  • No existe ningún documento donde se establezca oficialmente nuestro país se llama "Estados Unidos Mexicanos", ¿entonces de dónde surge? De los usos y costumbres que se desprenden de la Constitución de 1917. Ésta fue titulada "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", y así se oficializó el nombre.

Una de las celebraciones más emotivas del siglo XIX para conmemorar el inicio de la independencia, se dio frente a la adversidad. “Los aniversarios comunes de las fiestas de la independencia -escribió José María Iglesias- tienen necesariamente algo de rutina. A semejanza de lo que ocurrió en el humilde pueblo de Dolores la noche del 15 de septiembre de 1810, el 16 de septiembre último [1864] vio congregados unos cuantos patriotas, celebrando una fiesta de familia, enternecidos con el recuerdo de la heroica abnegación del padre de la independencia mexicana, y haciendo en lo íntimo de su conciencia el solemne juramento de no cejar en la presente lucha nacional, continuándola hasta vencer o sucumbir”.

La noche había caído y solo se escuchaba el crujir de la madera que se consumía entre las llamas de las fogatas. Reconocido por sus dotes oratorios y su excelente pluma, alguien sugirió que Guillermo Prieto elevara una oración para evocar la gloriosa jornada de 1810.

“La patria es sentirnos dueños de nuestro cielo y nuestros campos, de nuestras montañas y nuestros lagos, es nuestra asimilación con el aire y con los luceros, ya nuestros; es que la tierra nos duele como carne y que el sol nos alumbra como si trajera en sus rayos nuestros nombres y el de nuestros padres; decir patria es decir amor y sentir el beso de nuestros hijos..., Y esa madre sufre y nos llama para que la libertemos de la infamia y de los ultrajes de extranjeros y traidores”

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